Это первая статья из цикла «Пожарная безопасность и право». Сегодняшняя тема — надзор за соблюдением требований пожарной безопасности (далее — ПБ) и правоприменение административных норм в случаях нарушений. В следующих номерах рассмотрим и обязательное страхование от пожара, и декларирование, и многие другие вопросы, возникающие в течение всего жизненного цикла объекта. СРО в ПБ — очень ожидаемое событие (прокомментируем обязательно).

За последние несколько лет произошли серьезные изменения. Раньше государственная противопожарная служба согласовывала и курировала весь процесс воплощения решений пожарной безопасности, от разработки проектно-сметной документации, надзора при строительстве и до сдачи объекта и последующей эксплуатации. Теперь три разных ведомства (Госстройэкспертиза, Госстройнадзор и Госпожнадзор), не всегда общающиеся между собой и необязательно одинаково трактующие требования ПБ, стоят на жизненном пути объекта защиты. А уж во времена кардинальных изменений в правовой базе ПБ многие столкнулись с проблемами переходного периода, когда проект разрабатывался до 1 мая 2009 (дата вступления в действие Технического регламента), а проходил экспертизу после.

Предлагаем рассмотреть типичные проблемы, выявляемые при инспектировании объектов, которые также в силу недавних изменений правовой базы могут выглядеть не так, как лет 5-10 назад. Собственник объекта (или владелец на других правах), прежде всего во имя сохранения человеческих жизней, должен соблюдать требования ПБ. Инспектор государственного пожарного надзора (далее — ГПН, Госпожнадзор), обладая профессиональными знаниями, помогает выявить слабые места в деле обеспечения требований и, выполняя государственную функцию, может и должен заставить безответственных соблюдать букву требований ПБ. Так ли все просто? Всегда ли собственник и инспектор «в одной упряжке» подходят к обеспечению ПБ?

Не секрет, предприниматель часто жалуется на бюрократические препоны, а Госпожнадзор — часто упоминаемое ведомство в списке проблемных отношений с бизнесом. Когда-то это наследие «совка» и попытка надавить на сытый бизнес, иногда это некомпетентность представителя власти, а часто незнание нами самими наших прав. Государство борется с наследием 90-х, упорядочивает надзорные функции, разрабатывает механизмы защиты предпринимателей — это и 294-й закон (см. далее), и обязательная публикация списка плановых проверок на сайте Генпрокуратуры, и выявление и публичное гонение взяточников. Конечно, медленнее, чем хотелось бы, но тренд положительный.

Пожар-катастрофа в пермском клубе «Хромая лошадь», повлекший массовую гибель людей, помимо коррупционной составляющей, высветил огромное число проблем юридического и технического характера в области обеспечения пожарной безопасности.

В первую очередь, это проблема разграничения ответственности за обеспечение пожарной безопасности объекта защиты между собственником, арендатором, субарендатором, инспектором ГПН, иными лицами, причастными к обеспечению пожарной безопасности, например, пожарным аудитором.

То, что такая проблема реально существует, наглядно показывает реакция со стороны правоохранительных органов на пожары с гибелью людей, когда обвинение предъявляется широкому кругу лиц, включая собственников, арендаторов, должностных лиц и т.д. Это произошло не только в г. Перми, но и в г. Владивостоке (пожар в офисе Сбербанка), в г. Москве (пожар в общежитии РУДН), в г. Ухте (пожар в магазине). В статье 38 Федерального закона РФ «О пожарной безопасности» ответственными за обеспечение пожарной безопасности указаны собственники имущества, руководители федеральных и местных органов власти, лица, уполномоченные владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом, руководители организаций, лица, ответственные за обеспечение пожарной безопасности, должностные лица в пределах их компетенции. Соответственно, собственнику имущества, чтобы обезопасить себя, явно недостаточно внести в договор аренды пункт о том, что за обеспечение пожарной безопасности отвечает только арендатор. Возможно, это удовлетворит инспектора ГПН на стадии проверки противопожарного состояния, но, тем не менее, ясное понимание у лиц, перечисленных в ст. 38 69-ФЗ «О пожарной безопасности», о том, кто и за что отвечает и кто что делает при обеспечении пожарной безопасности объекта, должно быть. Некоторые вопросы разграничения ответственности при аренде установлены нормами Гражданского кодекса, но они недостаточно детальны и не всеобъемлющи.

Кто отвечает за конструктивное исполнение путей эвакуации; кто отвечает за монтаж и эксплуатацию систем дымоудаления, пожаротушения, оповещения, аварийного (эвакуационного) освещения, сигнализации; кто отвечает за соблюдение противопожарного режима — курение, огневые работы, обучение персонала и т.д.? Однозначного ответа на все эти вопросы нет. Очевидно, что в каждом конкретном случае необходимо разбираться, опираясь на нормы Гражданского кодекса, и лучше это сделать не дожидаясь, пока за это возьмется дознаватель или следователь.

В проводимой инспектором ГПН проверке противопожарного состояния объекта можно выделить три основных аспекта, на которые проверяемым лицам необходимо обратить внимание. Условно их можно назвать организационным, содержательным и карательным.

Организационный аспект включает в себя правовую процедуру проведения проверки и оформления ее результатов. Основным нормативным правовым актом в этой области является Федеральный закон 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Закон устанавливает порядок проведения проверок, виды проверок, сроки и порядок оформления результатов проверки, права и обязанности проверяемых и проверяющих лиц.

Каких-либо особых юридических сложностей в законе нет. Проверяемому лишь надо твердо помнить:

• плановые проверки проводятся 1 раз в 3 года, внеплановые
  — с согласия прокуратуры;
• по результатам проверки составляется акт — в 2-х экземплярах, один из которых вручается под роспись проверяемым;
• проверяющий инспектор Госпожнадзора не имеет права выходить за пределы своих полномочий, указанных в ст. 6 Федерального закона «О пожарной безопасности» и осуществлять проверки выполнения обязательных нормативных актов, не отнесенных к компетенции Госпожнадзора (СНиП, ПУЭ и т.п.). Практически в каждом предписании ГПН и административном протоколе содержатся ссылки на документы, проверка соблюдения которых не входит в компетенцию органов Госпожнадзора. За примерами далеко ходить не надо — часто встречаемое требование соблюдать правила устройства электроустановок (ПУЭ) со ссылкой на пункт правил пожарной безопасности Российской Федерации. Наличие в ППБ-01-03 требований соблюдать нормы ПУЭ автоматически не наделяет органы ГПН правом контроля и наложения административных взысканий за нарушение на объекте правил устройства электроустановок. Согласно ст. 9.11 и 23.30 КоАП РФ, административное наказание за невыполнение требований ПУЭ могут налагать только органы государственного энергетического надзора.

Аналогичная ситуация складывается с выявлением и административным наказанием за нарушение строительных норм и правил, подведомственность которых также определена в КоАП другим надзорным органом.

Содержательный аспект включает в себя объем технических норм, направленных на обеспечение пожарной безопасности, выполнение которых на объекте проверяет инспектор Госпожнадзора.

Правовую основу технического регулирования составляют четыре Федеральных закона: «О пожарной безопасности», «О техническом регулировании», «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности», «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений».

В соответствии с указанными законами, все технические нормы обеспечения пожарной безопасности (требования пожарной безопасности) разделяются на две группы — нормы, являющиеся обязательными для исполнения и обеспечивающие минимально необходимый уровень защиты, и нормы, носящие рекомендательный характер.

Обязательными для исполнения являются нормы, содержащиеся в технических регламентах, независимо от того, чем принят Технический регламент — федеральным законом, постановлением Правительства или в особых случаях указом Президента, актом федерального органа исполнительной власти по техническому регулированию или международным договором России. Остальные нормы обеспечения пожарной безопасности, содержащиеся в сводах правил, национальных стандартах, НПБ, ППБ и т.д. не могут носить обязательный характер (ч. 3 ст. 7 184-ФЗ 2002 года), т. е. носят рекомендательный характер и направлены на повышение защищенности объекта от пожара, снижение вероятности его возникновения.

Карательный аспект заключается в принятии мер административного воздействия за нарушения требований пожарной безопасности, обнаруженные в ходе проведения проверки.

Нормативным актом, устанавливающим ответственность за нарушение требований пожарной безопасности, является Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации (далее КоАП).

В соответствии с ч. 1 ст. 20.4 КоАП РФ, «нарушение требований пожарной безопасности… влечет предупреждение или наложение административного штрафа на граждан в размере от пятисот до одной тысячи рублей; на должностных лиц — от одной тысячи до двух тысяч рублей; на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, — от одной тысячи до двух тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток; на юридических лиц — от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток». (Прим. автора: на момент написания статьи — март 2010 — внесены законопроекты с высокой вероятностью прохождения в весеннюю сессию изменений в санкции по нарушениям требований пожарной безопасности в КоАП и УК).

Административное приостановление деятельности осуществляется по решению суда в том случае, если создается угроза жизни и безопасности людей. Вопрос, передается ли административное дело в суд, решается при рассмотрении протокола, составленного по результатам проверки. Готовясь к судебному заседанию, представители юридического лица должны понимать:
1) Соответствует ли закону проведенная проверка противопожарного состояния объекта органом Госпожнадзора.
2) Отвечает ли их юридическое лицо за те нарушения противопожарных правил, которые ему вменяют.
3) Нарушения обязательных или рекомендательных документов допущены юридическим лицом.
4) Является ли существующая на объекте угроза жизни и безопасности людей реальной или мнимой.

Доказывание наличия на объекте реальной угрозы жизни и безопасности людей, в соответствии с требованиями КоАП лежит на органах ГПН.

Само по себе перечисление в административном протоколе допущенных противопожарных нарушений не является доказательством наличия реальной угрозы жизни и безопасности людей. Величиной, отделяющей мнимую угрозу от реальной, является величина допустимого индивидуального риска, равного 10 в минус шестой степени (одна миллионная в год на человека), установленная в ст. 79 Федерального закона «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности». А без проведения пожарно-технической экспертизы установить величину пожарного риска не представляется возможным.

Достаточно часто как основание для запрещения эксплуатации объекта указывается отсутствие стационарных средств пожаротушения (автоматических установок). Однако, согласно ч. 1 ст. 89 123-ФЗ Технического регламента, расчет эвакуационных путей и выходов производится без учета применяемых в них средств пожаротушения. Соответственно, отсутствие на объекте автоматической системы пожаротушения не влияет на безопасность людей в случае пожара и не может являться законным основанием для приостановления деятельности предприятия.

Судебная практика показывает доминирование специальных знаний представителей Госпожнадзора над «нарушителями », и суд выносит положительные решения по пунктам протокола, которые могли быть сняты и по формальной форме, например, неподведомственны ГПН, и по содержательной — например, отсутствие систем пожаротушения. Нанимая юриста, «нарушители» часто не принимают во внимание, что он должен обладать профильными пожарными знаниями, а не только знанием административного права. Обычно при принятии решения суд обращает внимание и на правильность
ПБ, и на знание внутриведомственных положений, приказов и практики пожаров. Выбор за вами, а победа за профессионалами. Обращайтесь!
Виктория Дедяева, директор ООО «Бюро правовых экспертиз «Ревизор»
Денис Себенцов (с 2017 Фон Мекк), член Правления Ассоциации индустрии безопасности, зампред Комитета по отраслевым стандартам и нормативам
актуальность статьи - 2010 год